EL BLOG DE LA FIIAPP. Cooperación Española

El pasado 22 de octubre, la Organización de Estados Americanos (OEA) aprobó en su Asamblea Anual la Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública. Este marco normativo, impulsado por el Departamento de Derecho Internacional (DDI) de la OEA, ha contado con una amplia participación en su proceso de elaboración y es de enorme relevancia para América Latina y el Caribe, ya que incorpora estándares de vanguardia y mejores prácticas para la promoción de la transparencia y del derecho de acceso a la información.  

La Ley establece la más amplia aplicación posible del derecho de acceso a la información en posesión, custodia o control de cualquier autoridad pública, partido político, gremio y organización sin fines de lucro, los cuales deberán responder a las solicitudes de información sobre los fondos o beneficios públicos recibidos. 

Como destaca el DDI, el objetivo último de la normativa es que es que “el acceso a la información pública se consolide como una herramienta que permita incrementar los niveles de transparencia y una lucha efectiva contra la corrupción, promueva la competencia abierta, las inversiones y el crecimiento económico, genere la confianza de la población en sus instituciones democráticas y empodere a los ciudadanos, incluidos aquellos sectores que están en situación de vulnerabilidad”.  

“Con esta Ley Modelo se pretende brindar a la ciudadanía un mayor acceso a la información en manos de las autoridades. ¿Para qué? Para tener un mayor conocimiento sobre cómo se gestiona la administración y sobre cómo se utilizan los recursos públicos que provienen de sus impuestos. También se quiere incidir en los modelos de gestión que impactan en el ciudadano común y corriente porque el derecho de acceso a la información va desde las altas esferas hasta los gobiernos locales”, subraya Dante Negro, Director del DDI de la OEA. 

El programa de cooperación financiado por la Unión Europea en América Latina, EUROsociAL+, a través de su área de Gobernanza Democrática, que coordina la FIIAPP, ha contribuido de manera decisiva a la elaboración de esta propuesta normativa, mediante un importante apoyo técnico canalizado a través de la  Red de Transparencia y Acceso a la Información Pública (RTA) en espacios de debate e intercambio de experiencias entre los órganos garantes y promotores del derecho a la información, así como con la sistematización de buenas prácticas aportadas por diferentes expertos y expertas. 

La normativa se centra en factores clave como la naturaleza y funciones de los órganos garantes de este derecho, el régimen de excepciones, los sujetos obligados, la transparencia activa y proactiva y las definiciones y alcance del derecho de acceso a la información. Asimismo, incluye como anexo la Ley Modelo interamericana sobre Gestión Documental y su guía de implementación, elaborados por especialistas de la Subdirección de Archivos Estatales del Ministerio de Cultura y Deporte de España sobre la base del Modelo de Gestión Documental de la RTA impulsado por EUROsociAL+.  

A lo largo de los procesos de trabajo, desde EUROsociAL+ se contribuyó además mediante la incorporación de la perspectiva de género, ​ ​siendo esta norma uno de los primeros instrumentos jurídicos del Sistema Interamericano en incluir dicha visión desde su gestación. ​ 

Como destaca Gabriel del Piazzo, presidente del Consejo Ejecutivo de la Unidad de Acceso a la Información Pública de Uruguay (UAIP) (Presidencia de la RTA), “la Ley Modelo 2.0 tiene el valor agregado de recoger la experiencia de los órganos garantes de América Latina, que tuvieron la responsabilidad de implementar las leyes de acceso a la información en los últimos 10 años”.  

La Ley Modelo se convierte así en una referencia a seguir por los Estados a efectos de mejorar las normativas, lineamientos y procedimientos internos de transparencia y acceso a la información. Desde el momento en que los 35 Estados de las Américas la han refrendado, están dando su reconocimiento a que es necesario llegar a ese estándar. Para la ciudadanía y la sociedad civil organizada implica tener conocimiento de cuáles son los estándares a los que potencialmente su Estado podría llegar y poder así exigir procesos de elaboración de normas o políticas orientadas a alcanzar ese estándar.  

Esta acción de EUROsociAL+ está alineada con la Agenda 2030, especialmente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 16.10 (garantizar el acceso a la información), el 16.5 (reducir considerablemente la corrupción y el soborno), el 16.6 (crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas), y el ODS 17 (promover alianzas para lograr estos objetivos). 

Borja Díaz Rivillas, Técnico Sénior en Gobernanza Democrática del Programa EUROsociAL + en la FIIAPP 

Las relaciones jurídicas entre Europa y América Latina son más intensas cada día y su buen funcionamiento es clave para combatir la criminalidad organizada en ambos lados del Atlántico. Un asunto crucial para alcanzar la seguridad general y jurídica de los Estados, además de facilitar el desarrollo social y económico. Ya existen sistemas de coordinación entre las instituciones de los distintos Estados, sin embargo, nos encontramos en un momento clave para profundizar en su consolidación.

La realidad normativa e institucional pone de manifiesto un incremento de las herramientas de trabajo al alcance de todos los operadores jurídicos de los Estados, desde las unidades territoriales de los Ministerios Públicos hasta los órganos que culminan las jurisdicciones nacionales. Como consecuencia, se ha producido un incremento cuantitativo y, lo que es más importante, cualitativo de las peticiones de cooperación entre las distintas autoridades nacionales. Además, siguiendo modelos en origen comunitarios, se están imponiendo instrumentos más sofisticados de cooperación en ambos continentes, caso de la creación de equipos conjuntos de investigación o de normas facilitadoras de la ejecución de órdenes transnacionales de detención de sospechosos o de protección de testigos. Con todo y con ello, para que estos mecanismos existan y permitan obtener resultados son precisos sistemas de coordinación.

Las redes de profesionales son un mecanismo esencial y de una enorme practicidad. Además, hacen falta, y mucha, sistemas de coordinación interinstitucional. En la Unión Europea existen organismos propios que desarrollan sus propias funciones en relación con los delitos cometidos en los distintos Estados, caso de la recientemente creada Fiscalía Europea, o que facilitan la coordinación entre las autoridades jurídicas nacionales, frecuentemente los ministerios públicos, caso de Eurojust.

Entre América Latina y varios Estados europeos existen instituciones de cierta tradición que en los últimos tiempos han avanzado en sus resultados. Se trata de la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB), la Cumbre Judicial Iberoamericana (CJI) y la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP). Todas ellas articulan las relaciones de los diferentes colectivos que las integran y han establecido las bases para el trabajo durante los próximos años.

Combatir el crimen organizado exige un esfuerzo mayor en la coordinación y en la cooperación. La seguridad personal y jurídica, tanto como el desarrollo económico y social, supone no agotar los esfuerzos en exclusiva en el funcionamiento de sistemas de asistencia entre los distintos operadores jurídicos. En un mundo globalizado no basta con aplicar sistemas que se agoten en las fronteras estatales ni aun en las continentales, máxime con el flujo económico, cultural y familiar que existe entre América Latina y la Unión Europea, especialmente sus Estados meridionales.

La coordinación entre las instituciones comunitarias y las nacionales de los Estados latinoamericanos ha comenzado, pero no es suficiente. En el mundo interdependiente de hoy, la cooperación es imprescindible para enfrentarse a retos que son comunes. Nuestros conocimientos y nuestras acciones se complementan y refuerzan recíprocamente. El buen funcionamiento de la lucha contra el crimen organizado en pos de una mayor seguridad jurídica y un desarrollo económico y social exige el acompañamiento mediante fórmulas de cooperación más efectivas que trasciendan de los aspectos estrictamente jurídicos. Y el momento actual sin duda es clave.

Antonio Roma Valdés

Fiscal y coordinador del componente de cooperación entre sistemas de justicia de EL PAcCTO

Más información:

EL PAcCTO es un programa financiado por la Unión Europea y gestionado por la FIIAPP y Expertise France con sus socios IILA y Camôes. El componente de Cooperación entre Sistemas de Justicia, que lidera la FIIAPP, tiene entre sus objetivos fomentar la cooperación y la coordinación entre instituciones de América Latina y Europa. Por ello ha organizado el I Encuentro entre instituciones de justicia de la UE y América Latina, el pasado 23 de septiembre, para favorecer la cooperación y la coordinación jurídica y lograr ser más eficaces en la lucha contra el crimen organizado.

En dicho encuentro han participado representantes de alto nivel como el Ministro de Justicia de España y miembros de la COMJIB, AIAMP, Cumbre Judicial Internacional, Eurojust o el Consejo de Europa, además de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo de la Comisión Europea (DEVCO).

En el Día Mundial de las Personas Cooperantes, David Rodríguez Soane nos regala una reflexión sobre la importancia de que las personas cooperantes no detengan su trabajo. Una labor vital y necesaria, especialmente durante la pandemia. En un contexto difícil como este, David, pone el foco en la necesidad de garantizar el acceso al agua potable y la higiene, como derechos universales y acción clave contra la propagación del virus.

Lavarse las manos con agua y jabón es un gesto simple que hoy más que nunca, en plena era COVID, ayuda a salvar vidas. Con los primeros días de septiembre ya en marcha, los gobiernos y los centros educativos, se debaten sobre la reapertura de sus instalaciones y los modelos de enseñanza más adecuados para adaptarse a los tiempos de la pandemia. Sin embargo, en el 43% de las escuelas alrededor del planeta no es posible lavarse las manos , un mecanismo de defensa clave en la lucha por aminorar la transmisión del virus. De hecho, en los países menos desarrollados, 7 de cada 10 escuelas carecen de instalaciones básicas para ello.

A mediados de agosto, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y UNICEF publicaron un informe conjunto, Progress on Drinking Water, Sanitation and Hygiene in Schools (WASH), en el que se revelaba que alrededor de 818 millones de niños y niñas en el mundo carecen de instalaciones básicas para lavarse las manos en sus escuelas, lo que los pone en mayor riesgo de contraer la COVID 19 y otras enfermedades transmisibles. Más de un tercio (295 millones) viven en África subsahariana.

Una vez más, el agua se demuestra esencial para la vida. Pero también lo son el saneamiento y la higiene. Basta un simple ejemplo: sin inodoros, las fuentes naturales de agua se contaminan; sin agua limpia, las prácticas básicas de higiene no son posibles. Entre ellas, lavarse las manos.

La mirada desde la cooperación

El mundo de la cooperación tiene mucho que decir para conseguir que el derecho al agua potable y al saneamiento sea eso, un derecho de todas y todos. Este verano, precisamente, la comunidad internacional ha debatido largo y tendido sobre el agua. En la última semana de agosto, por ejemplo, numerosos actores, desde Gobiernos hasta organizaciones de la sociedad civil, se dieron cita en dos eventos importantes.

Por un lado, del 24 al 28 de agosto, tuvo lugar virtualmente la Semana Internacional del Agua (Water World Week – WWWeek). El Instituto Internacional del Agua de Estocolmo (SIWI), es quién impulsa cada año esta ágora multilateral que, desde hace casi 30 años, se ha convertido en el evento más influyente del mundo para el abordaje de los grandes retos del agua. Por otro lado, la Agencia Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ) organizó, también en la misma semana, cinco días de conferencias dedicadas exclusivamente al agua desde la óptica del desarrollo. La Week on Water for Development (WW4D) arrancó este año con un lema anclado claramente en la actualidad: “Cada gota cuenta, el agua en tiempos excepcionales”.

También este verano, en el mes de julio, y con una presencia clara de la Cooperación Española a través del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (FCAS), tuvo lugar la XXI Conferencia de Directores Iberoamericanos del Agua (CODIA), la principal plataforma de diálogo político, colaboración técnica y cooperación en materia de agua en Iberoamérica. En este marco, la relación entre agua y biodiversidad y la integración del saneamiento y la depuración en el marco de la gestión integrada de los recursos hídricos fueron los dos diálogos técnicos que coparon el debate.

Como vemos, abundan los espacios para el intercambio de experiencias y para la coordinación multi-actor de cara a la consecución del ODS 6, agua limpia y saneamiento para todas y todos. Los logros del pasado deben servir de acicate para fortalecer los pasos firmes del multilateralismo para llegar a 2030 en las mejores condiciones posibles. La movilización mundial tras los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) consiguió que en 2015, 2100 millones de personas tuvieran acceso a un saneamiento mejorado y que 147 países cumpliesen con la meta de acceso a fuentes a de agua potable (Informe ODM 2015, PNUD). Ahora, los ODS, tras cinco años de andadura, abren un nueva ventana de oportunidad para seguir el mismo sendero de progreso y de consolidación de derechos. Aunque, ciertamente, las cifras del Informe ODS 2020 en torno a las ODS6 no son todo lo buenas que cabría esperar y la irrupción del COVID19 no ha hecho más que empeorar la situación. Por ello hacen falta soluciones, necesitamos respuestas.

En este sentido, desde la Cooperación Española existen herramientas que contribuyen a los objetivos globales y que deben ser puestas en valor. En datos de 2018 se estima que el FCAS, ha beneficiado a más de 2,8 millones de personas en América Latina y el Caribe. Además, 2,2 millones de latinoamericanos han tenido acceso a servicios nuevos o rehabilitados de agua potable y 1,1 millones a servicios de saneamiento. También la AECID y la FIIAPP, a través de su participación en el proyecto EUROCLIMA+ el programa insignia de la UE sobre sostenibilidad ambiental y cambio climático con América Latina, dedican grandes esfuerzos a la gestión del agua para asegurar la disponibilidad de los recursos hídricos y fortalecer las capacidades institucionales y la gobernanza del sector en los países beneficiarios. A su vez, numerosas ONGD, como Manos Unidas, Oxfam Intermón o Acción Contra el Hambre, por citar solo algunas, desarrollan también importantes intervenciones especializadas en la provisión de agua, saneamiento e higiene en los países en los que cooperan. Son ejemplos de actores de nuestra cooperación, pero habría más, también entre las comunidades autónomas, las universidades y otros agentes que forman parte del sistema.

El reflejo desde la pandemia

Miramos desde la cooperación, pero la pandemia que ocupa y condiciona nuestras vidas desde hace meses nos devuelve un reflejo: la interconexión de elementos esenciales como la dignidad, las personas, la prosperidad, el planeta, la justicia y las alianzas. La imagen que nos devuelve el espejo ya la conocíamos, pero nos invita a reflexionar una vez más. La salud global, la educación de calidad y el acceso al agua y el saneamiento. Los ODS 3, 4 y 6. Todos ellos derechos, objetivos y retos interconectados que se entremezclan a lo largo y ancho del mundo, en una escena habitual a principios del mes de septiembre: el comienzo del curso escolar. La ecuación es más compleja en tiempos de pandemia. Y prácticamente imposible de resolver, para las niñas y niños que viven en los países en los que lavarse las manos con agua y jabón sigue siendo un lujo al alcance de un puñado.

El día 8 de septiembre celebramos el Día del Cooperante. Es un día para homenajear a todas las personas que aportan su trabajo, su conocimiento y su sudor para construir un mundo más justo. Pero también será un día para recordar que, según la iniciativa Hand hygiene for all, tres mil millones de personas, el 40% de la población mundial, no pueden lavarse las manos con agua y jabón en sus hogares. Tres cuartas partes de ellas viven en los países más pobres del mundo. Simplemente porque carecen de instalaciones básicas para lavarse las manos, millones de personas estarían en riesgo inmediato de contraer la COVID19 u otras enfermedades.

El reto es mayúsculo, pero en algún momento y por alguna parte debemos empezar. Entonces empecemos este mismo septiembre y empecemos por las escuelas. Aprendamos una lección como sociedad: los gestos simples no deberían ser imposibles.

Autor: David R. Seoane, Técnico de Comunicación y Gestión de Conocimiento del programa de “Transparencia, Comunicación y Gestión de Conocimiento de la Cooperación Española”

Bárbara Gómez, técnica del proyecto EUROsociAL+ nos relata acerca de los peligros que corren las personas migrantes en las fronteras y cómo se ven acrecentadas las desigualdades mientras permanecen en esta situación, especialmente en el cruce entre México y Estados Unidos. Además, nos habla de cómo las políticas públicas son la clave para garantizar un marco legal que proteja los derechos humanos básicos de las personas migrantes.

Sin lugar a dudas, hemos abandonado la idea habitual de ver la frontera como una mera línea que se puede borrar fácilmente, para verla, siguiendo al filósofo Eugenio Trías, como un auténtico territorio en el que se hacen patentes no solo conflictos o choques culturales, sino también intercambios y trueques varios. Al fin y al cabo, una concepción diferente de la “experiencia del límite”.

La flexibilidad en la movilidad de personas a través de estas fronteras sumado a la complejidad de nuestra sociedad actual, y a los siempre presentes problemas de búsqueda de oportunidades debido a la pobreza y a la desigualdad social de muchos estados, unido a los conflictos regionales, ha propiciado el fenómeno de la migración que ha crecido hasta convertirse en una situación global. Esta realidad se ha hecho últimamente más patente por los últimos acontecimientos acaecidos en el contexto actual de la migración en tránsito por México cuando en octubre de 2018 inició la caravana en la que poco más de seis mil personas llegaron hasta Tijuana para solicitar asilo en Estados Unidos[1]. El foco en este acontecimiento se agudizó por el continuo reforzamiento de la frontera suroeste de los Estados Unidos donde el actual presidente insiste a pesar de la negativa y no aprobación del gasto por parte de los demócratas, en la construcción del muro fronterizo con México.

El fenómeno migratorio en México, en los últimos 12 años, inició un cambio profundo, en su volumen, sus patrones e impactos, es decir, se experimentó una fuerte transformación en la dinámica migratoria en esta región del país. Se ha observado que esta nueva dinámica ha traído consigo consecuencias de índole social, económico y cultural en las distintas ciudades fronterizas y en la región en general.

El Programa de la Unión Europea y gestionado por la FIIAPP, EUROsociAL+, está atento al fenómeno migratorio en la región latinoamericana, y en particular en la región centroamericana, y con un abordaje multidimensional, también está prestando atención a cómo se está gestionando la migración en las áreas de frontera, mejorando los sistemas de gobernanza transfronteriza. En este marco ha acompañado la elaboración de un estudio diagnóstico que pone el foco en todas las fases y etapas de dicho fenómeno en un contexto de crisis económica, social y política.

A tal efecto, había varias preguntas que responder: ¿qué sucederá con los migrantes indocumentados que lleguen a la frontera suroeste de Estados Unidos? ¿Qué tan probable es que decidan residir en la región fronteriza de México ante la imposibilidad de cruzar la frontera o pedir asilo? ¿El gobierno mexicano está preparado ante esta posible contingencia?

De vital importancia era analizar en qué situación de partida se encontraban los territorios de frontera que en la mayoría de los casos no sólo se veían obligados a acoger a los migrantes provenientes de Centroamérica y que no conseguían cruzar la frontera, sino que a la par, asumirían de nuevo todos aquellos y aquellas deportados/as afectados por las férreas políticas migratorias de Estados Unidos. El análisis partió de este planteamiento y de cómo todo ello tendría efectos en una nueva organización del territorio, de las políticas públicas puestas en marcha para la gobernanza multinivel, la cohesión territorial y, por ende, para la cohesión social como respuesta al sentido de pertenencia de la ciudadanía tan heterogénea que habita en la frontera.

El estudio, por tanto, plantea comprender las trayectorias vividas por los/as migrantes, así como sus vivencias durante su estancia temporal o forzada en las ciudades fronterizas de esta región. El análisis incluyó tanto a mexicanos/as que han sido deportados o retornaron desde los Estados Unidos, así como a hombres y mujeres procedentes de Centroamérica y del Caribe.

La frontera norte de México abarca al conjunto de municipios colindantes con la frontera estadounidense, bajo el supuesto de que ahí se observa el mayor dinamismo de las actividades de interés. Se trata de 38 municipios colindantes que pertenecen a seis entidades federativas: Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. En la actualidad se ha constituido en una región de estrecha relación con los Estados Unidos; existen intercambios permanentes de mercancías, servicios en ambos sentidos, así como un inmenso flujo de personas que cada día cruzan en ambas direcciones. Por mencionar algunos datos de interés. La región fronteriza de Baja California es la que tiene el mayor número de inmigrantes (168 mil); el 38,4% de la población es nacida en una región no fronteriza o en el extranjero. Este porcentaje aumenta a más del 50% en municipios como Tijuana y Tecate (Baja California). Baja California y Sonora han recibido la mayor parte de las y los migrantes deportados de EE. UU, en su conjunto registran 67% de los eventos. Los hombres componen la gran mayoría de los eventos de repatriación de mexicanos desde Estados Unidos, suponiendo un 91% frente al 9% de las mujeres. No obstante, la vivencia del suceso en términos cualitativos, no serán de la misma índole para hombres y para mujeres siendo estas las más vulnerables al llevar consigo en la mayoría de los casos, sus hijos e hijas a cargo. Pero además se observa que la gran mayoría de los eventos están asociados a migrantes con edades jóvenes, prácticamente la mitad tiene entre 20 y 29 años. Entre enero y octubre de 2018 hubo 9,348 eventos de menores (MENAS) entregados a las autoridades mexicanas por parte de sus pares estadounidenses, lo que representa 6% del monto total.

Trayectorias vividas por las personas migrantes

Asimismo, no sería del todo justo presentar este trabajo que desde EUROsociAL+ se auspicia, únicamente con datos estadísticos. Es lícito igualmente tener en cuenta la dimensión humana de todas estas vivencias de “transición” que debido a la desigualdad se potencian exponencialmente.

Desprovistos de derechos, e incluso desprovistos del derecho a tener derechos, los migrantes indocumentados son en nuestra época la expresión más clara de la privación consciente de derechos humanos básicos para la totalidad de un grupo humano. Al excluirlos de la legalidad, el Estado sitúa a los migrantes indocumentados por fuera de los límites de la ley, al mismo tiempo que les aplica leyes que los excluyen sistemáticamente. Esto es, la vulnerabilidad de este colectivo es originada en buena medida por la denegación del derecho de acceso a la justicia, y EUROsociAL+ trabaja para cambiar esta situación. El acceso a la justicia es un derecho clave, que actúa como una especie de pasarela para el acceso a servicios básicos como salud, educación, vivienda, empleo, etcétera. Pero también implica la defensa de personas extranjeras detenidas o privadas de libertad, la atención a víctimas de la violencia de género o asistencia jurídica a menores no acompañados.

Quizás esta situación ambigua de estar “fuera de la ley” es lo que ha propiciado determinadas situaciones de violencia que los propios migrantes sufren en su periplo transitorio. Sin un marco legal que les ampare, en tierra de nadie, su desprotección es mayor y por ello, sus derechos se diluyen. Uno de los ejemplos más expresivos de esta forma de violencia la sufren las mujeres.  La mujer se encuentra en una situación muy vulnerable al atravesar fronteras. Y EUROsociAL+ justamente está abordando los efectos diferenciados de la corrupción en las mujeres, cruzando dos fenómenos que en su persecución no siempre se cruzan: corrupción y trata. A esta ecuación se le añade una variable más, migración, pues la mayoría de las mujeres que son objeto de trata son también migrantes.

En la frontera, las personas migrantes están en un cruce de caminos entre el aquí y el allá, con sus pertenencias en un morral o en una bolsa de plástico, y sus sueños y esperanzas a flor de piel. En este espacio fronterizo, estas personas prefieren la información informal que llega de familiares y amigos, sobre cualquier otra fuente, para compensar por la vulnerabilidad extrema de su experiencia en la frontera. Consciente de esta situación, EUROsociAL+ también está trabajando para que este grupo vulnerable pueda ejercer su derecho de acceso a la información plenamente; mejorando la trasparencia pasiva con las instituciones que tienen la competencia para gestionar el fenómeno migratorio, pero también la activa, promoviendo que estas personas puedan ejercer su derecho a solicitar información básica que puede mejorar su vida en un país que no conocen.

La frontera es un punto de transición, de transitoriedad, un lugar temporal que acrecienta su vulnerabilidad, la dificultad. Compartir la vulnerabilidad les permite crear vínculos profundos durante su corta estadía en la frontera, mientras deciden si seguir adelante o establecer su nueva residencia en los territorios de paso. Cualquiera de las dos decisiones les arrojará a la dimensión más desfavorecida de la desigualdad. Los gobiernos no deben olvidarse de la frontera y utilizar todos los instrumentos que tienen a sus manos para que los efectos de sus políticas públicas también lleguen a los territorios inhóspitos muchas veces olvidados.

Bárbara Gómez, Técnica de Proyecto, área de Gobernanza Democrática de EUROsociAL+ en la FIIAPP

[1] El Colegio de la Frontera Norte México (COLEF), 2018.

El llamado “estallido social” iniciado en Chile el 18 de octubre de 2019 transformó la agenda del país, tanto por las demandas que surgieron desde la ciudadanía, como porque dejó al descubierto el accionar de las instituciones públicas que, como nunca, debieron enfrentar escenarios desconocidos provocados por los efectos de las manifestaciones. 

El estallido social chileno acaparó el interés internacional, pues incluyó pérdida de vidas y centenares de personas con mutilación ocular, denuncias de múltiples y graves violaciones de derechos humanos y destrucción de infraestructura pública y privada, entre otras consecuencias, incluyendo la visita al país de distintos organismos internacionales de derechos humanos, como Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos; Comisión Interamericana de Derechos Humanos; Amnistía Internacional y Human Rights Watch. 

En todos estos ámbitos, la justicia chilena y sus actores tuvieron que actuar, monitoreados por el propio sistema de justicia y el atento escrutinio de una ciudadanía empoderada y de la comunidad internacional. En ese contexto, se gestaron una serie de ajustes y aprendizajes, que comenzaron a expresarse durante el primer trimestre de 2020, y que durante marzo de este año tuvieron su prueba de fuego. 

Sin embargo, esta historia tuvo un protagonista inesperado, que copó todos los escenarios y modificó todas las agendas: el Coronavirus SARS-CoV2, que genera la enfermedad conocida como Covid19. A pocas semanas de su aparición en el territorio chileno, produjo la modificación del calendario electoral para el inicio del proceso constituyente y generó lo que hasta hace pocas semanas era impensado: el cese de la protesta social multitudinaria en los espacios públicos. La gente volvió a sus casas y las calles se vaciaron, tal como ha sucedido en casi todo el mundo. 

Pero la reflexión respecto de los ajustes en el sistema de justicia y los aprendizajes que dejó el ‘estallido’ no deben detenerse. Es más, adquieren una nueva relevancia, de cara a retomar la fluidez de la actividad pública cuando finalice la emergencia sanitaria. Y tampoco parece que el estallido haya desaparecido, más bien se ha suspendido con algunos rebrotes por la falta de alimentos durante la cuarentena. Todo apunta a que el impacto social y económico de la pandemia agravará las desigualdades ya existentes. Por ello de alguna forma, este período se transforma en una oportunidad para integrar nuestros aprendizajes y anticipar escenarios venideros. 

En el escenario de protesta social, un efecto indirecto se vinculó con la labor de los distintos actores del sistema penal, que han hecho frente a un inédito desafío de cobertura y capacidad operativa, a partir de un notorio incremento de la cantidad de personas detenidas y formalizadas. 

Solo entre el 18 de octubre y el 13 de noviembre de 2019, la Defensoría Penal Pública -institución pública que garantiza el derecho a defensa y que está integrada por 722 funcionarios y 524 prestadores externos- atendió a 20.645 personas sometidas a control de detención, con un alza del 25,4% respecto del mismo período del año anterior. 

Estos aumentos, sin embargo, fueron aún mayores en los primeros días de la crisis. Solo entre el 20 y el 28 de octubre -período en que gran parte de Chile estuvo bajo estado de excepción constitucional-, la institución registró 10712 imputados pasados a audiencia de control de detención, lo que representó un alza del 70% respecto del mismo lapso en 2018. Además, si en promedio se registran entre 600 y 650 controles de detención diarios en el país, en esa etapa aumentaron a mil 100 audiencias diarias, con un pico de 2508 controles de detención el 21 de octubre. 

Más allá de este esfuerzo, una primera conclusión mostró que un número indeterminado de personas detenidas no fueron atendidas por los defensores públicos, sea porque el Ministerio Público decidió no pasarlas al control de detención, o porque su detención no fue notificada por la policía, de modo que no hubo control jurisdiccional de estas actuaciones ni se dejó registro de ellas.  

Lo anterior activó en la Defensa Pública un plan de contingencia para atender a las personas detenidas en las unidades policiales, pues por diseño institucional los/as defensores/as tienen el primer contacto con el detenido/imputado momentos antes de la audiencia de control de detención ante el juez de garantía. Aunque los defensores públicos se organizaron informalmente para generar turnos de atención en comisarías y otros recintos policiales de detención, ello supuso una cobertura directa en solo 105 de los 900 cuarteles existentes en todo el país.  

Se trata de una brecha urgente de resolver, pues implica una cifra negra de personas que, eventualmente, han visto vulnerados sus derechos, tal como lo advirtieron los informes de los distintos organismos de derechos humanos que visitaron el país. 

Institucionalmente, la Defensoría Penal Pública activó distintas medidas, como el reforzamiento en la difusión de derechos, la coordinación con el resto de los actores del sistema y la apertura de canales de colaboración con las policías, entre otras.  

Sin embargo, la principal iniciativa que siguió al período de crisis social en Chile se originó a partir del acompañamiento de EUROsociAL+, programa de la Unión Europea que gestiona la FIIAPP, cuyos especialistas colaboran hoy con la Defensa Pública en la elaboración de un ‘Modelo de defensa penal en las primeras horas de la detención’. 

Su objetivo principal es generar un método de cobertura que permita garantizar el derecho de las personas detenidas a un abogado/a defensor/a en el más breve plazo, cautelando así su derecho a defensa técnica. Además, tal como lo han relevado los organismos internacionales a cargo de la promoción y protección de los derechos humanos, la presencia de un abogado/a defensor/a constituye una salvaguarda en el resguardo de otros derechos de las personas detenidas, sobre todo respecto de la prevención de la tortura.  

Estas acciones posibilitan una ejecución completa y efectiva de la misión institucional de garantizar el derecho a defensa de cualquier persona imputada en todas las etapas del proceso penal, prevenir eventuales afectaciones de derechos y robustecer el control jurisdiccional de la detención, dotando a la defensa pública de mayores herramientas para controvertir el poder punitivo del Estado con igualdad de armas ante los tribunales de justicia. 

El objetivo es siempre el mismo: reforzar el compromiso institucional con el estado de derecho, la paz social y la democracia en Chile, esfuerzo en el que agradecemos poder contar siempre con el decidido y permanente respaldo de la cooperación europea.   

Andrés Mahnke M., Defensor Nacional (Defensoría Penal Pública de Chile) 

A propósito del trabajo junto a la Defensoría Penal Pública de Chile, el programa EUROsociAL+ acaba de publicar un diagnóstico sobre la defensa penal de las personas en las primeras horas de la detención en el país latinoamericano.

En el marco del Proyecto EVALÚA,  gestionado por la FIIAPP y financiado por la Unión Europea,  se ha elaborado una Guía metodológica sobre la aplicación de metodologías de economía experimental y del comportamiento para la evaluación de políticas públicas. La guía, elaborada por Diego Aycinena Abascal, profesor de la Universidad del Rosario de Bogotá e investigador visitante del Economic Science Institute de la Chapman University de Orange, recopila los hallazgos más relevantes extraídos mediante experimentos comportamentales desde el inicio de la disciplina hace 50 años hasta la actualidad, de forma que se puedan utilizar de manera y puedan ser tenidos en cuenta por los tomadores de decisiones. 

¿Cómo nos afectan los sesgos y las preferencias no estándar durante la crisis del COVID-19? 

La economía política clásica establece que los seres humanos somos lo que se conoce como “homus economicus” que, dicho de forma sencilla, significa que tomamos decisiones haciendo un balance racional entre el coste y el beneficio de nuestras acciones, de forma que éste sea mayor que aquél. Sin embargo, desde mediados del siglo XX se ha venido comprobando de forma experimental que nuestras acciones se desvían en muchas ocasiones de esta manera de actuar. 

Preferencias no estándar, creencias no estándar y toma de decisiones no estándar

Estos conceptos implican que el comportamiento de los seres humanos se desvía de lo racional porque está influido por sesgos, intuiciones y falsas creencias. Por ejemplo, la aversión a las pérdidas es un comportamiento (sesgo) muy frecuente que conlleva que preferimos no perder ahora antes que ganar más más adelante. La aversión miope a las pérdidas combina lo anterior con una situación de riesgo, y puede llevarnos a actuar de tal forma que el resultado a medio plazo sea perjudicial. Cuando nos enfrentamos a situaciones que involucran riesgos, nuestra percepción es completamente distinta sobre las pérdidas que sobre las ganancias, como evidencia la teoría de los prospectos: en una situación de riesgo, preferimos no perder ahora antes que la ganancia que obtendríamos más adelante, es decir, frente a una posible pérdida, se asumen riesgos, frente a una posible ganancia, se busca seguridad.  

El sesgo presente o problemas de auto-control, involucra actuaciones inconsistentes y demuestra que nuestra fuerza de voluntad es limitada. Podemos tomar una decisión y después ir postergándola de manera más o menos indefinida. Conlleva en muchas ocasiones gastar dinero para intentar doblegar nuestra falta de voluntad o de acción, por ejemplo, la compra de “productos milagro” en lugar de comenzar la dieta planificada. 

Los modelos de normas sociales sugieren que al elegir una acción no solo importan los beneficios y costes que se obtienen de dicha acción. También se toma en cuenta si esa acción es acorde a lo que el grupo de referencia (círculo social) normalmente hace y lo que éste considera apropiado hacer en esa situación. Este hecho determina que nuestras decisiones están muy influenciadas por el entorno social en el que vivimos, que puede llegar a pesar más que el balance del coste y el beneficio que podamos obtener con nuestra acción. 

El sesgo de comprensión retrospectiva es la tendencia de las personas con conocimiento de un resultado a creer falsamente que hubieran predicho el resultado de un evento, exagerando la similitud entre sus creencias ex post y las que eran sus creencias antes de un evento informativo. 

La preferencia por lo prominente, a pesar de no ser una estrategia racional, conduce a las personas a elegir la opción más llamativa o que sobresalga del resto por motivos espurios, como pueden ser la estética o el lugar preferente en el que se encuentre la opción (estante del supermercado, por ejemplo).  

En definitiva, muchos de estos fenómenos (problemas de auto-control, preferencias sociales, normas sociales, sobre-proyección de preferencias) se deben a nuestras emociones y sentimientos. La literatura psicológica muestra el papel de las emociones como mecanismo mediador de nuestras acciones. Sin embargo, recientemente se han empezado a incorporar estos hallazgos psicológicos a las políticas públicas.  

Sesgos, falsas creencias y preferencias no estándar durante la crisis del COVID-19  

Nos afectan en la toma de decisiones y en nuestro día a día más de lo que pensamos. Desde el inicio de la crisis del coronavirus, estamos viendo, por ejemplo, que el sesgo de la aversión a las pérdidas ha influido en la toma de decisiones de muchos gobiernos, sobre todo en un inicio, cuando aún no se era consciente de la magnitud del fenómeno que se desarrolló poco después. El hecho de tomar medidas más contundentes de aislamiento en muchos casos se retrasó por temor a la afectación económica, sin analizar despacio que una “pérdida” más temprana podía ahorrar muchos “costes” posteriores. Está estrechamente relacionado en este caso con la teoría de los prospectos, que incluye el sesgo anterior en una situación de riesgo. Estos sesgos se sumaron a otros también frecuentes como el del optimismo y la ilusión del control, que provocó que mucha gente recurriera a remedios inútiles, a pseudociencias y supersticiones, haciendo circular un número enorme de bulos y mentiras sobre la pandemia. 

Asimismo, estamos observando recurrentemente el sesgo de comprensión retrospectiva enunciado más arriba, en multitud de opiniones a nuestro alrededor, hasta llegar a parecer que una mayoría de la gente ya sabía lo que iba a pasar desde el primer momento y cuáles eran las mejores decisiones que se debían tomar. 

Los modelos de normas sociales han influenciado claramente nuestro comportamiento durante el confinamiento, habiéndose observado situaciones en las que el incumplimiento o cumplimiento más estricto de las normas ha estado condicionado por lo que ocurría en el entorno inmediato (familia, barrio, municipio). 

Aunque en un plano más psicológico que económico, también hemos podido observar a algunos líderes políticos o sociales que han animado al incumplimiento estricto de la normativa, cuestionando su eficacia o su legitimidad. El sesgo de la obediencia a la autoridad implica que, si una autoridad nos permite violar la ley e incluso traspasar la frontera de nuestra moralidad, sentimos propensión a hacerlo, como ha ocurrido recientemente en ciertos casos.  

El sesgo optimista, que nos lleva a proyectar nuestros propios deseos sobre los datos objetivos, ya mencionado, también se puede observar en esta etapa de la desescalada. Tendemos a pensar que el riesgo se minimiza y se observan conductas alejadas de la toma de las precauciones que serían necesarias si analizamos despacio los datos. 

Son sólo algunos ejemplos de cómo nuestro comportamiento y las decisiones que tomamos se desvían de lo racional, tanto en pequeñas decisiones como en asuntos trascendentales. Conocer nuestras desviaciones y atajos mentales nos puede ayudar a mejorar nuestras decisiones individuales, pero resulta crucial para los tomadores de decisiones en materia de Políticas Públicas. 

 ¿Qué son los nudges? 

Una de las intervenciones comportamentales más frecuentemente utilizada para políticas públicas son los llamados nudges. Los nudges son intervenciones que buscan influir en las decisiones modificando la arquitectura de la toma de decisiones, sin modificar sustancialmente los incentivos ni restringir opciones, explotando los diversos hallazgos de la economía del comportamiento. 

Los nudges se han vuelto muy populares pues permiten hacer intervenciones de bajo costo y basadas en un paternalismo suave o libertario, sin recurrir a prohibiciones ni restricciones. Además, se han documentado varios casos exitosos de intervenciones usando nudges, por ejemplo, para incrementar las donaciones de órganos, dejar de fumar mediante contratos de compromiso, reducir muertes en quirófanos mediante checklists, incrementar la tasa de repagos de préstamos mediante recordatorios personalizados, incrementar el cumplimiento de pago de impuestos, entre otros. 

Sin embargo, los nudges deben diseñarse con cuidado, de lo contrario pueden ser inefectivos o incluso contraproducentes o utilizarse con otros fines. Algunos de los sesgos mencionados nos pueden llevar a sobreestimar la probabilidad de éxito de los nudges. Las intervenciones que muestran efectos positivos tienden a recibir más atención y aquellas que no muestran efectos tienden a ser ignoradas o a quedar almacenadas para el olvido. Además, se ha encontrado que para algunas intervenciones los efectos tienden a ser de corto plazo y se ignora efectos nulos a largo plazo. Por lo tanto, la probabilidad de éxito de una intervención comportamental o de un nudge va a ser tan buena como tan sólido sea el fundamento comportamental en que se base. 

Los experimentos comportamentales aplicados a las políticas públicas

Los experimentos comportamentales han sido ampliamente utilizados en materia de consumo, márketing político, inversión y finanzas, entre otros. Su aplicación a las políticas públicas, en cuanto a su diseño, a su gestión y evaluación es mucho más reciente. Sin embargo, ya existe una pequeña tradición que nos permite extraer algunas enseñanzas importantes: 

Los datos experimentales son replicables en la medida que permiten construir conocimiento basándose en hallazgos previos. Esto facilita un proceso acumulativo y sistemático de aprendizaje experimental. Es de esta forma como se construye conocimiento generalizado que respalda el diseño de las políticas públicas, lo que redunda en su pertinencia y su viabilidad. 

 Los datos que nos muestran los experimentos nos permiten observar directamente variables que de otra forma no sería posible. Por ejemplo, observar acciones antisociales que fuera del laboratorio se buscaría mantener ocultas (solo sería posible observar las denuncias), como tomar dinero ganado por terceros, o subdeclaraciones de ingresos para evitar impuestos y obligaciones. 

 Los temas en los que se pueden utilizar los experimentos de campo son enormemente amplios, por ejemplo, han resultado exitosos para evaluar intervenciones orientadas a incrementar la participación electoral, medir la corrupción en calificaciones educativas, medir reducciones en consumo de agua o energía o el incremento del reciclaje, determinar la respuesta para mejorar el cumplimiento fiscal. 

 Existen distintos tipos de experimentos. Según su naturaleza, los experimentos de laboratorio, artefactuales y enmarcados tienen menores costos y ventaja comparativa en ayudarnos a comprender los mecanismos y en darnos información valiosa antes de implementar una política o programa mediante pruebas a escala. Los experimentos de campo naturales tienen ventaja comparativa en evaluar el impacto de políticas o programas ya ejecutados (policy experiments), o para medir con precisión los efectos en la población específica de interés en su contexto natural. Sus enfoques pueden ser complementarios, como se ha podido ver en combinaciones de experimentos de campo artefactuales con experimentos de campo naturales. 

La Guía metodológica es una herramienta al servicio de las instituciones que permite seleccionar el tipo de experimento que se quiera llevar a cabo y disecciona la hoja de ruta para su puesta en marcha, definiendo los pasos para su desarrollo y describiendo sus ventajas y limitaciones.